来源：中国自然资源报社 “学习强国”学习平台 作者：鲁建平 2020-12-16
我国拥有丰富的山地资源。开发利用好山地资源，对有效缓解经济发展和生态保护间的矛盾具有重要的现实意义。2015年起，浙江省开展了生态“坡地村镇”建设试点，对山坡地资源开发利用的理论、政策、技术进行了积极有益的探索，为生态产品价值转换找到了适宜路径。
从政策设计的出发点来看，生态“坡地村镇”建设通过“点状布局、垂直开发”，将具备开发条件的山坡地块开发为城镇建设用地、农村建设用地、旅游观光建设用地和绿色产业建设用地，减少各类建设对平原优质耕地的占用，建设一批生态特征鲜明的村镇和园区，最终探索出一条保护与开发并举、城乡统筹发展的新路，从源头上实现了保耕地、保生态，同时有效拓展了城乡建设用地空间，优化了用地保障政策机制，将生态经济培育成发展的新引擎。
创新是自然资源管理事业发展的永恒命题和不竭动力。但改革创新要基于系统、科学的制度设计和严格、规范的制度管理。正所谓“不以规矩，难成方圆”，浙江的实践说明，生态“坡地村镇”建设政策要想顺利落地，真正发挥成效，必须在科学设计、规范管理的基础上，做到有序推进。
系统科学的制度设计是确保政策顺利推行的基础
制度是一种行为规范，也是后续规范管理的依据。浙江高度重视生态“坡地村镇”建设顶层制度设计，要求做到既不突破国家现行法律政策，同时又体现差别化、精细化，更加切合低丘缓坡土地管理实际，更加适合新型业态土地利用需求，有利于提高管理效率和用地效益。
在规划上探索建立“多规合一、相互衔接”机制。生态“坡地村镇”建设用地要求“依山而建，依势而就”，浙江结合此前土地利用总体规划的调整完善，落实试点项目区块建设用地规划空间，做好土地利用总体规划与城乡规划、林地保护利用规划、低丘缓坡综合开发利用规划等相关规划的衔接，实现生态“坡地村镇”建设试点项目用地空间、布局“多规合一”，确保试点项目能够顺利落地。
在征地上探索建立“征转分离、分类管理”机制。按照“用多少、征多少；建多少、转多少”的原则，实行“征转分离、分类管理”；明确将用地分为两类，第一类是建设用地，必须办理农用地转用和土地征收手续，按建设用地实施管理；第二类是生态保留用地，可以根据项目开发需要办理征收手续后，仍按原土地用途进行管理；符合相关标准和要求的道路用地，可按照农村道路和林业生产设施用地进行管理。
在供地上探索建立“点面结合、差别供地”机制。对实施点状布局单体开发的建设地块，可以按地块独立供地；实施点状布局整体开发的，可以实行多个单体建筑开发建设地块整体组合供地。试点项目区内生态保留用地可不纳入供地范围；开发城镇建设用地的道路用地，可纳入市政道路用地管理实行划拨供地。一些公益性基础设施如游客接待中心等用地，可采用划拨方式供地。
在组织上探索建立“政府主导、部门协同”机制。由省自然资源厅牵头，农办、发改、财政、环保、建设、交通、水利、林业八个部门共同参加，形成联席会议制度，一方面合力指导、解决生态“坡地村镇”建设推进过程中的重大问题，如试点政策协调、用地指标供给、资金使用整合等；另一方面共同审核试点项目，共同开展绩效考评，统筹推进全省生态“坡地村镇”建设。
严格规范的制度管理是确保政策顺利推行的关键
管理是系统工程，其目标就是运用科学的方法、手段和原理，让该系统工程实现高效、稳定运行。浙江生态“坡地城镇”建设的实践说明，只有严格、规范的管理，才能确保制度设计不“走样”。
严控范围，试点先行。根据“点面结合、积极引导”的原则，浙江先行选择若干县开展试点。试点县在全面规划基础上，逐年组织申报实施，逐步积累经验。在试点县外，再选取若干项目用地开展试点，以促进面上推进。所有试点均按项目建设用地进行管理，开发期限一般为3年，最长为5年。在试点取得成功的基础上，再在全省范围内逐步推开。
严格保护，规划管控。首先，强化生态环境和地质灾害防护。严格开展环境影响评价、水土流失和地质灾害评估，作为规划选址和项目立项的前提；制定落实生态环境保护、水土保持、地灾防治具体措施，防止引发生态环境、地质灾害等问题。其次，强化自然地貌和优质耕地保护，结合生态“坡地村镇”建设用地试点项目区块地形地貌特征，依山而建，依势而就，科学合理开发利用低丘缓坡地，既防止削峰填谷式开发，又做到“零占耕地”。
严格审核，清单管理。申报项目必须已列入投资计划，经投资主管部门批准，或明确投资意向，当地发改部门出具书面认定意见；建设用地规模视不同类型项目分别控制在一定区间以内，同时符合建设用地“两规”选址条件、符合开发周期要求、符合占用林地审批条件。将不符合产业政策、不符合环境功能区规划要求或不符合生态保护红线要求、不符合建设规划设计要求、不符合水土保持、环境保护或地质灾害防治等工程建设设计要求等16项列入负面清单，一律不予放行。对地方政府初审通过的项目，省自然资源厅先组织实地踏勘核实，具备条件的，再会同省农办等8个部门共同审定。
严格实施，绩效考评。试点方案报经备案后，由县级人民政府依法办理土地征收审批手续，涉及农用地转用的，同时办理农用地转用审批手续。农转用涉及林地的，先行办理林地占用审核手续；征收林地不转用的，及时办理林权证变更手续。土地征收、农用地转用经省政府批准后，县级政府抓紧完成后续政策处理，尽快启动项目建设。项目完成后，由省自然资源厅会同省级有关部门进行专项验收。对未按期完成试点项目建设用地开发的，将撤销省级试点荣誉，相应扣减年度用地计划指标。（作者系浙江省生态“坡地村镇”建设试点工作负责人）
本网编辑：周业勇
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