山水林田湖草，各管各的要不得
日期：2020-08-01
摒弃自然资源监管的传统思维
来源：中国自然资源报社“学习强国”学习平台 作者：李洪涛 王玉 张永良 2020-07-30
党的十八大将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，提出“建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计”，并首次把“美丽中国”作为生态文明建设的宏伟目标。
党的十九大提出“人与自然是生命共同体，人类必须尊重自然、顺应自然、保护自然”“我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化”，并用八个“明确”清晰阐释了习近平新时代中国特色社会主义思想，其中之一就是“明确全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”。
党的十九届四中全会着重研究了坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的若干重大问题，这既是全面深化改革的必然要求，也是解决当前发展阶段面临困难和矛盾的关键举措。
自然资源是生态文明的物质基础，自然资源管理是生态文明建设的关键环节，自然资源管理制度是生态文明制度体系的重要内容、中国特色社会主义制度和国家治理体系的重要组成部分。充分认识当前自然资源管理面临的形势和挑战，深入理解和把握生态文明建设对自然资源管理工作的要求，是不断构建和完善自然资源管理体制的基础。
当前，自然资源管理面临的挑战包括：深刻理解和领会“生命共同体”理念的实质与真正贯彻落实到管理工作实践还需要一个过程。
“山水林田湖草是一个生命共同体”作为习近平生态文明思想的重要内容，是新时代推进生态文明建设，实现人与自然和谐共生的理论指引，也是开展自然资源管理工作、构建更加科学的自然资源管理体制所应该遵循的指导原则。这一原则要求从整体、系统和规律的不同角度来认识和理解“生命共同体”的深刻含义，准确把握自然资源的运行规律。
但从实践来看，深刻领会这一系统思想，并融会贯通指导实践还需要一个很长的过程。目前，很多人对自然资源管理的整体性认识还不够，还局限于单一目标，还没有摆脱传统的思维定式，管地的只管地、管水的只管水、管林的只管林、管草的只管草，真正通过生态系统的视角和思维去处理问题的意识还有待提升，真正运用科学合理有效的方法去解决问题和矛盾的能力还存在短板，真正实现以“生命共同体”理念来利用和管理自然资源还有很长的路要走。
开发利用与保护修复的运行机制不平衡，重开发轻保护的现象依然突出。“人与自然和谐共生”要求在进行自然资源开发利用的同时，要遵循自然资源自身的内在规律及协同特征，注重用途管制和生态修复，“还权利于自然”。作为资产所有者权益体现的自然资源有偿使用制度有待健全，生态补偿制度亟待进一步完善。生态修复工作正在不断尝试探索，尚没有形成系统实施的条件。现实中，片面追求经济利益而盲目大规模开发利用资源，保护修复规划编制不科学、不系统、不实际，甚至只开发不修复等现象依然存在。
自然资源监管体系还不完善，执法督察还存在薄弱环节。传统自然资源管理部门“一家单管”的局面还未彻底扭转，人大、行政、司法、审计和社会监督的协同力量作用发挥不够，单一治理现象还比较普遍。执法督察始终坚持目标导向、问题导向，但重发现轻解决、重查处轻预防、重过程轻结果的现象还不同程度存在，从“四个维度”（程序性问题还是实质性问题，为了公益目的还是私人谋利，政府问题还是企业问题，政策问题还是执行问题）分析研究和分类解决问题的机制还需要不断完善。
鉴于此，笔者提出几点思考和建议。
首先，在顶层设计和制度建设上下功夫。加快自然资源产权制度和自然资源资产管理、国土空间规划、生态修复等重点工作的顶层设计，尽快健全自然资源产权体系，推动自然资源所有权与使用权分离，构建起分类科学的自然资源产权体系。尽快构建国土空间规划编制制度体系，统一审批、实施、监督和技术标准，进一步明确生态红线管控规则。尽快制定国土空间生态修复法律法规，明确生态修复的法律地位、界限、责任等一系列法律问题。适应经济社会发展需要，加快《土地管理法》配套法规规章制定及《矿产资源法》修改等。
其次，统筹布局，系统开展生态保护修复。坚持保护修复作为开发利用的首要一环，首先要做好保护修复与开发利用的综合效益论证，综合比较和评判，构建科学决策机制。坚持山水林田湖草生命共同体理念，坚持国土空间规划引领，坚持用途管制制度，花大力气做好生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界的划定工作，以科学严谨的态度研究制定国土空间生态修复标准，落实生态优先和绿色、可持续发展的要求，统筹实施生态保护修复工程，把生态修复纳入系统工程规划实施。
再次，坚持问题导向，不断健全完善自然资源监管体制。进一步挖掘信息技术在支撑自然资源执法方面的潜力，推动构建实时动态监管模式，提高“早发现、早制止”的效率，防患于未然。进一步构建联合查处惩戒机制，发挥人大、行政、司法、审计和社会监督的综合作用，分类施策，依法查处，真正构建起自然资源管理“严起来”的社会氛围。（作者单位：国家自然资源督察济南局）
本网编辑：周业勇
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