略谈生态占补平衡机制的构建
日期：2020-07-28
来源：中国土地“学习强国”学习平台 作者：吴丽梅 王剑飞 2020-07-27
生态占补平衡致力于维护一定区域内自然资源的生态价值总量平衡，要求任何单位和个人在开发土地、水、森林等自然资源用于物质生产和经济社会发展的同时，应采取相应的补偿措施，做到生态价值的“占一补一”，保证整个区域自然资源的总体生态价值不降低。
从耕地占补平衡到生态占补平衡
生态占补平衡的构想源于我国耕地占补平衡政策的长期实践。耕地占补平衡政策经历了由注重数量平衡到数量与质量平衡并重的转变，正步入耕地数量、质量、生态“三位一体”保护的新阶段。不过，耕地占补平衡始终着眼于单一地类，政策重心仍在于实现和维护耕地的农业生产功能，以保障国家粮食安全。过去的实践也表明，将林地、草地等一些具有高生态价值的边际土地开发为耕地，仅能保证耕地的数量平衡，无法确保耕地的质量平衡，还会带来生态问题。可见，为加快推进生态文明建设，有必要拓展耕地占补平衡的政策外延，探索建立生态占补平衡的新机制，即不仅要确保耕地的农业生产功能不受损，还要维护好包括耕地在内的各类土地资源的生态价值；不仅要对具有重要生态服务功能的土地资源做到“占一补一”，还要确保河流、湖泊、湿地、森林等其他自然资源的生态价值不降低。
生态占补平衡的概念由三个层次构成。一是生态文明是生态占补平衡的价值追求，而实现生态产品价值、推动“绿水青山”向“金山银山”转化则是主要的政策目标。二是生态占补平衡的规则设计遵循“污染者付费、保护者受益”的生态补偿原则。有别于一般意义上的生态补偿，生态占补平衡主张延续耕地占补平衡的指标台账管理模式，在运用经济手段、发挥市场作用的同时，也强调实施环境整治和生态修复等实体工程，切实做到资源生态价值的“占一补一”。三是生态占补平衡机制的建立与运行要以自然资源资产管理的制度体系为基础，包括产权安排、国土空间规划、资源资产评估与核算以及配套的法律法规等。
生态占补平衡机制旨在显化“绿水青山”的经济属性，赋予生态产品以经济价值。如果自然资源的开发利用对生态环境产生负面影响，资源的使用者就应当承担生态产品消费的成本，即“污染者付费”。反之，如果其他单位和个人通过实施生态环境整治和修复项目改善了生态环境，就应获得供给生态产品的收益，即“保护者受益”。基于“污染者付费、保护者受益”的生态占补平衡机制，不仅将推动“两山”转化，也将为自然资源的可持续利用和保护提供强有力的经济激励，充分调动社会各界参与生态文明建设的主动性和积极性。
生态占补平衡的核心规则
量化自然资源的生态价值，实现生态产品的指标化。通过生态系统服务功能的价值评估，测度土地、水、森林等各类自然资源的单位生态价值。按照生态价值与生态指标数量“成比例转换”的基本原则，用相应数量的生态指标来表示各类自然资源的生态价值。如果某类自然资源的生态价值越高，每单位该类自然资源所对应的生态指标数量也就越多。一定区域内的生态指标总量反映了该区域自然资源的总体生态价值。在实践中，可由地方自然资源主管部门按照国家统一规程和标准开展本辖区内的生态指标核算工作。生态指标不仅能够定量化地展现“绿水青山”的生态价值，还能够将抽象的生态产品具体化为可交易的指标，是实现“两山”转化的重要媒介。
开展生态指标交易，实现指标配置的市场化。生态指标交易的需求方是自然资源的使用者，供给方是从事生态环境整治和修复的专业机构。自然资源的使用者需要获得相应数量的生态指标来弥补资源开发利用造成的生态价值损失。专业机构则通过污染治理、退耕还林、土地整治、湿地修复等措施，改善本区域的生态环境，并经由地方自然资源主管部门验收后，获得与其所供给的生态产品价值相当的生态指标。在生态指标交易市场中，自然资源的使用者可以向从事生态环境整治和修复的机构购买生态指标来满足生态占补平衡的要求，进而支付生态产品消费的经济成本；这些机构则获得供给生态产品的经济收益。交易双方根据指标市场的供求关系变化，通过自愿平等的协商谈判议定指标交易的价格。地方自然资源主管部门也可以依据辖区内开展生态环境整治和修复项目的成本等实际情况，提出生态指标交易的指导价或“底价”。由此，自然资源的使用者与生态环境整治和修复机构进行的生态指标市场化交易，显化了生态产品的经济价值，直接促成“两山”转化。
设立生态指标账户，实现交易管理的数字化。从事生态环境整治和修复的专业机构应当开设生态指标账户，记录生态产品的供给与消费情况。如果专业机构通过污染治理、退耕还林、土地整治、湿地修复等措施供给了新的生态产品、提高了整个区域的生态价值量，则可以在账户中增加等量的生态指标。而造成自然资源生态价值下降的开发利用活动是对生态产品的消费。专业机构与资源的使用者完成指标交易后，也应当从账户中扣减等量的生态指标。特定区域内生态指标的收支平衡就表明该区域实现了生态占补平衡。各级自然资源主管部门都可以通过查阅本辖区内各个生态指标账户的明细，及时、准确地掌握生态产品的流量和存量，切实发挥好监管职能，压实自然资源使用者的生态占补平衡责任。需要特别指出的是，应明确生态指标交易的市场边界和生态指标账户的服务范围。按照各地自然条件和经济社会发展的差异性，可以把全国划分成若干个生态指标交易管理区，严禁生态指标跨区交易，同时本区域生态指标账户中的指标亦不得用于其他区域的生态占补平衡。这既是为了防止某些地区生态环境过度恶化，即污染的过度集聚，也可兼顾不同地区生态环境的异质性，确保全国范围内生态系统的总体稳定。
生态占补平衡的制度基础
完善自然资源资产产权制度。需要加快建立权责清晰的资源清单和委托代理机制，开展自然资源资产的确权登记。特别是要对基本农田、重要水流、重要湿地、重点林区等全民所有的、具有完整生态系统服务功能的自然资源进行统一确权登记，落实所有者权益和产权责任主体，明晰全民享有的生态环境权益。
构建统一的国土空间规划体系。要在摸清空间本底条件和落实“多规合一”的基础上，推动城市开发边界、生态保护、永久基本农田等“三条控制线”的衔接完善，优化生产、生活、生态等“三区”的空间布局；加快形成分区域、分层级、分重点的空间规划及其实施管理体系，不断增强规划的科学性、前瞻性和权威性。特别是要清晰地在规划区内划定生态空间，明确生态用地的空间区位，强调不得随意变更，提出本规划层级、本规划期内不同区域的自然资源开发利用和保护的优先方向与重点。
建立自然资源资产评估与核算制度。自然资源资产的评估与核算的结果可以直接用于测定土地、水、森林等自然资源所对应的生态指标数量，同时，也是确定各类资源的生态价值与生态指标之间的转换系数的重要参考。因此，需要研究制定分门别类的自然资源资产核算通则，探索形成生态系统服务功能和生态产品价值评估的具体方法，建立科学合理、全国统一的评估核算操作体系。
健全相关政策法规。构建生态占补平衡的新机制涉及自然资源、生态环境、农业农村等多个领域和部门的多项政策法规的调整和完善，是一个循序渐进的系统过程。因此，自然资源、生态环境等主管部门可以率先出台改革试点文件，明确提出试点地区实现自然资源的生态价值总量没有“净损失”的要求，清晰界定自然资源使用者保护生态环境的主体责任和有关部门的监管权责，试行生态占补平衡机制。（作者均供职于杭州市规划和自然资源局 本文刊发于2020年《中国土地》第7期）
本网编辑：周业勇
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