延长管理链条 实现资源价值
日期：2020-05-09
来源：i自然“学习强国”学习平台 作者：杨占国 2020-05-08
自然资源管理是整个社会治理的重要组成部分。党的十九大报告和十九届四中全会的《决定》，都有许多关于资源管理的新观点、新论断、新要求。作为自然资源系统的干部，要在学懂、弄通、做实上下功夫，在学深、悟透、落实上有新思路、新作为。笔者结合督察工作实践，谈谈有关思考和体会。
关于延长地类管理的链条。土地的功能主要有3方面：生产功能、生活功能、生态功能。党的十九大报告明确指出“完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作”，用三条线的划定来锁定国土的三类功能分区，用以支撑我国工业文明、城市文明、农业文明、生态文明建设。这就要求要进一步解放思想，按照“理念—制度—机构—行动”的逻辑链条，把生态文明的理念变成生态用地的制度和规范，在管好用好建设用地、耕地的同时，管好用好林地、草地、湿地等生态用地，把地类管理的目光从耕地、建设用地，延伸拓展到林地、草地、湿地。
关于延长立体管理的链条。资源是个立体的概念，正如树木有树根、树干、树冠一样。土地不仅仅是一个平面的概念，也是一个空间的、立体的概念。伴随着城市快速发展和建设用地日益紧缺，土地开发利用必然会从二维走向三维。地表、地上、地下空间统筹开发将成为城市土地开发的新模式。加快土地三维空间利用，特别是进一步利用地下空间，将缓解土地供需矛盾，扩大土地供给，推进资源节约集约利用。《物权法》第136条明确规定，“建设用地的使用权可以在地表、地上、地下分别设立”，这就为土地资源的立体管理提供了法律依据。比如，地表是河流，河流之上可以建设高架桥，这就是一种立体利用的方式。再比如，地表是河流，河流之下可以建隧道，如上海的黄浦江隧道。目前地铁、地下商业、地下管网等都是土地管理领域的空白区或相对空白区。因此，参照地表管理的土地政策，进一步完善地下空间的用地政策，实行立体管理，是资源管理的努力方向和当务之急。
关于延长监督管理链条。自然资源督察是从土地督察演化而来的，是资源管理的制度性安排。督察中发现的问题，大多源于眼前利益和长远利益的矛盾、地方诉求与中央政策的博弈、新发展理念与旧发展路径的冲突。按照“设计、控制、制衡”的逻辑要求，必须定期修正和反馈政策执行中发现的问题，以利于决策纠偏，与时俱进，正确科学决策。这就要求我们必须“跳出督察看督察”，跳出“甘当小警察”的视野，把督察融入资源管理乃至社会治理的大视野中，延长督察链条，特别是问题处理和问题整改的链条，从而走出屡督屡犯的怪圈。
督察机构的强项在于发现问题，弱项在于处理事特别是处理人。要克服这一短板，就要加大处理力度，完成发现问题与解决问题的对接，完成行政监督与党内监督的嫁接。而实现这种对接和嫁接，必须善于借力。督察机构要想长出“牙齿”，必须借助媒体的力量，借助纪检监察的力量，借助社会舆论的力量，切实形成“伤其十指不如断其一指”的震慑。
关于延长价值管理的链条。资源、资产、资金是价值的三种表现形态。资源不能变成资产，资源的保护就可能会大打折扣；资产不能变成资金，资产就很可能变成僵尸资产。市场经济是流动经济，要求各种要素在城乡之间、不同使用者之间自由且合理流动，这就是当年孙中山先生所说的地尽其利、货畅其流。实际上，资源变资产，需要登记和确权；而资产变资金，需要土地市场（特别是二级市场）的充分发育。可见土地管理中的链条过短，或者说互相衔接不够、兼容性不强是目前土地管理的又一个症结所在。正由于衔接不够，很多资源不能变成资产（如宅基地、承包地），很多资产不能变成资金（如低效用地或闲置资产），这些都是价值管理的链条过短所致。因此，土地管理要从资源、资产、资金全链条管理中寻找管理的新路径，实现管理的新跨越。（作者单位：国家自然资源督察沈阳局）
本网编辑：周业勇
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