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程中才厅长在全省国有林场改革政策解读培训班上的讲话

[ 浏览次数:2871   发布时间:2016-07-02 ]

2016年5月7日

同志们:

厅党组决定举办这次全省国有林场改革政策解读培训班,主要是深入学习贯彻省委省政府印发的《安徽省国有林场改革实施方案》(皖发〔2016〕)13号,吃透政策,领会精神,积极推进国有林场改革,确保实现今年省人代会政府工作报告中提出的基本完成国有林场改革任务的目标。

昨天下午,国有林管理局李巍伟、周根土同志分别就省委省政府13号文件政策解读和国有林场改革实施方案的编制工作作了说明,大家分组进行了讨论。从大家发言情况看,一年来,大家非常关注国有林场改革,积极参与这场改革,提出了许多问题,这是深入思考的结果。大家知道,去年2月8日,中共中央国务院出台6号文件以后,从全国范围内来说,国有林场林区改革有了顶层设计;3月17日,国务院召开了国有林场林区改革电视电话会议,汪洋副总理在会议上作了重要讲话,标志着全国国有林场林区改革实质性启动。这个会议后,时任省委常委、常务副省长詹夏来同志在我省分会场讲了话,提出了要求;5月8日省政府专门举行了中央6号文件精神学习解读,以后通过不断的调研、测算、修改实施方案,经过省政府反复的征求意见,数易其稿,到了去年底,省里的实施方案通过省政府常务会议研究和省委常委会审议通过。然后又按照要求,报国家国有林场林区改革领导小组审批,到了今年2月反馈回来,所以省委13号文件在今年3月28日才正式印发出来。从中央6号文件印发到省委13号文件出台,中间间隔了一年多时间,应该说这一年来,省林业厅党组始终把国有林场改革作为林业改革的头等大事来抓,摆在林业工作的最重要位置。因为安徽是全国国有林场改革七个试点省之一,从2010年开始省政府向国家发改委、国家林业局要求作为试点,到2013年国家批复我省的试点方案,但是一直实施不下去,最核心的问题就是缺少顶层设计,各方认识不一致,对国有林场改革定性定位把不准。去年中央6号文件出台,为我们深化国有林场改革指明了方向。下面,我重点就林业主管部门和国有林场如何具体贯彻落实好省委13号文件,加快推进国有林场改革,讲四点意见。

一、进一步增强国有林场改革的责任意识和机遇意识

全面启动国有林场改革,是党中央、国务院和省委、省政府作出的一项重大决策,是破解长期以来制约国有林场发展体制机制性障碍的根本性举措,也是加快推进林业现代化建设、全面建成小康社会的有效途径,既关系国家生态安全大局和生态强省建设的全局,也关系着我们林场职工切身利益,既是生态安全问题,也是我们林业发展问题,同时也是我们林场职工民生问题,所以这是一项十分重要的工作。我想国有林场改革,中央和省里为什么这么重视,主要是基于以下几点考虑:

一是维护国家生态安全、推动绿色发展的需要。改革开放三十多年来,我们国家的经济发展取得了举世瞩目的成就,这种高速的增长,带来了巨大的物质财富,但同时也付出了高昂的代价,特别是在生态环境方面,我们的空气、水、土壤等方面生态环境质量,不少地方是恶化了,人口与资源、环境之间的关系,没有很好的解决。十八大以后,中央第一次把生态文明建设写入了党章,写入了党代会报告,写进了政府工作报告,使党的主张变成了全国人民的意志。党的十八届五中全会上,习总书记指出,生态环境是我们的一块短板,是必须要解决的问题,也是人民群众的迫切期盼。党的十八届五中全会提出五大发展理念,绿色发展就是要解决这些问题。我们省国有林场经营面积虽然不大,只有424万亩,但是这些国有林场区位非常重要,而且经过这么多年发展,已经成为我省生态功能最完善、森林资源最优质、生物多样性最富集的区域,也是构筑了我省国土生态安全屏障的基本骨架,是全省人民丰富的公共生态产品宝库和珍贵的生态财富。对我们省生态文明建设,特别是生态强省建设,是至关重要的。大家知道,改革的深处是产权问题,我们省92%以上是集体林区,按照物权法规定要维护个人的权益,所以真正维护生态安全的还要靠我们国家队。大家把这个问题理解清楚,就会明白国家为什么会“因养林而养人”问题,国家这么大投入保护我们国有森林,就是要发挥我们国有林骨干作用,所以我们省以国有林场为依托建立起来的国家级、省级森林公园共40多处,国家级和省级自然保护区共11处,湿地公园1处,这是我们省生态产品最富集地区,所以说国有林场在生态文明建设中是一个非常重要的中坚力量。因此,从生态文明建设方面看,国有林场改革是非常重要的。

二是解决民生问题、全面建成小康社会的要求。今天,相关的市县区林业主管部门领导和141个林场场长都来参加会议了,我们经常到基层到林场,看到林场职工拿的工资是最低的,生活生产条件是最艰苦的,林场基本都地处偏僻地区,有的路、水、电还不通,但我们还有很多劳动模范,象全椒瓦山林场护林员韩明道同志虽身有残疾,但在山中护林十几年,生活在烽火台上面,吃住都在一间房里,在默默地奉献。还有很多职工拿着30%、40%工资,很多都自己出去打工,所以国有林场职工已经成为了一个特困群体。在全面建成小康社会决胜阶段,全国人民都要奔小康了,我们国有林场职工还处在这么样的一个困难境地,我们确实感到非常愧疚,所以我们多次呼吁,现在各级都关注到这个问题。中央和省里下决心来解决国有林场民生问题,全面建成小康社会,脱贫攻坚要求一个不能落下,国有林场职工也要奔小康,所以必须要解决这些问题。目前,全省共有141个国有林场,分布在15个市57个县(市、区),林场职工总人数17487名,其中在职职工9826名;经营总面积424万亩,林地面积407万亩,生态公益林占72%,森林蓄积量1690万立方米,公益林面积超过60%的国有林场有122个,其中32个超过90%。我省国有林场自上世纪五十年代相继建立以来,管理体制几经变革。目前,按隶属关系划分,市直接管辖林场21个、县(市、区)管辖林场120个。按单位性质划分,全额拨款单位2个,仅占1.4%;差额拨款单位75个,占53.2%;自收自支单位52个,占36.9%;改为企业的12个,占8.5%。职工生活问题长期得不到解决,得不到保障,怎么谈得上发展,国有林场基础设施也是非常落后。因此,从解决林场民生问题,全面建成小康社会要求看,国有林场改革迫在眉睫。

    三是国有林场改革迎来了难得的历史性机遇,必须紧紧抓住。我们林业部门等待了这么长时间,我们林场职工期盼了这么多年,终于等来了中央6号和省委13号文件。这次国有林场改革就是要从根本上解决国有林场定位问题,解决长期制约国有林场发展体制机制问题,定位决定体制,体制决定机制,机制决定活力,相对于其他改革我们国有林场改革是滞后了,但现在迎来了难得的历史性机遇,就是在中央重视生态文明建设的大背景下,各级对保护生态认识越来越一致,对国有林场改革越来越重视。所以我们在这个大背景下,来推进国有林场改革,是一次难得的历史性机遇。从其他省改革情况来看,解决的非常好,实现了国有林场持续健康发展。如果这次再不抓住机遇,还不能从根本上把这个定性定位问题明确了,还是象过去一样靠木材生产经营收入来勉强维持,不能真正转到生态修复和保护森林提供生态服务上来,那这个国有林场是不可能持续的。目前,我们省有的国有林场已无木材可采了,有的林场已难以为继了。所以,市县林业主管部门和国有林场一定要增强责任意识、机遇意识、改革意识,一定要用积极态度来推进落实国有林场改革,真正抓住这个历史性机遇,坚定信心地推进国有林场改革。

二、进一步明确国有林场改革的目标要求

    中央6号文件和省委13号文件,对国有林场改革提出了非常具体的目标要求,因为中央出台的就是改革方案,省里出台的就是改革实施方案。当然这是针对全省来说的,对单个国有林场肯定还需要制定具体实施方案。就全省来说,对改革总体要求,是十分明确的,大家都要对照省委13号文件要求来具体抓好落实。

首先,要准确把握改革目标。省委13号文件明确提出,到2020年,国有林场改革总体上要实现三个目标:一是改善生态。森林蓄积量增长800万立方米、达到2500万立方米以上,森林质量明显提升。公益林和天然林全面禁止商业性采伐;商品林商业性采伐从严编制采伐限额,逐年递减。二是改善民生。一方面,增加全社会的生态福祉,另一方面,改善职工的生产生活条件。三是管理体制全面创新。基本形成功能定位明确、人员精简高效、森林管护购买服务、资源监管分级实施的林场管理体制,确保政府投入可持续、资源监管高效率、林场发展有后劲。

其次,要准确把握改革任务。这次国有林场改革的主要任务,可以概括为“一个定性、两个分开、三个创新、四个确保”。“一个定性”是:将国有林场定性为公益性事业单位。“两个分开”是:政事分开,分离林场办社会职能;事企分开,分离林场办企业。“三个创新”是:创新林场内部管理体制,创新森林资源管护机制,创新森林资源监管机制。“四个确保”是:确保森林资源不破坏,国有资产不流失;确保职工生活得到有效保障,生活水平和质量不下降;确保国有林场生产生活条件得到改善,基础设施建设纳入当地政府的规划中;确保政策落实到位,林区和谐稳定。

第三,要准确把握改革时限。中央6号文件明确提出2017年全面完成改革任务,我们省结合实际,省委、省政府提出目标是,2016年底全省基本完成改革任务;2017全省全面完成改革任务并通过国家验收;再运行几年,到2020年全面实现改革总体目标。总之,改革目标任务要求完成时限,请大家认真按照省委13号文件,逐条对照抓好落实。

三、牢牢抓住国有林场改革关键环节和突出问题

第一,明确功能定位,精准定性定编。中央6号文件和省委13号文件都就国有林场定性问题,作了非常明确要求,这也是国有林场改革一个核心问题。大家回顾国有林场改革历程,为什么很多事情多年总是停滞不前,得不到根本性解决,根子都出在这个定性问题。因为国有林场当时设置的时候都是以生产木材为主,作为主要功能定位的。从五六十年代到市场化改革,一些地方国有林场,当时因为财政困难,而国有林场又能靠经营木材销售收入来勉强维持,所以一部分国有林场就变为企业了,但大部分都是自收自支的事业单位,真正全额事业单位仅两个,这就是我们现状定位,现在就是要解决这些问题。因为中央6号和省委13号文件都明确将国有林场的主要功能定位,从过去的木材生产转变到保护培育森林资源、维护国家生态安全上来了,从利用获取森林资源经济效益转变到以保护森林提供生态服务为主,这从根本上明确了国有林场的性质。过去省里有文件要求公益林达到60%以上的就定性为公益型事业单位,但一直落实不好,这次改革一定要把这个问题解决好。其实我们省里这些已经改革为企业和大部分自收自支的国有林场,在生态区位上都是十分重要的,有不少在江河源头、水库上游,必须加以保护。所以,各市县区林业局、国有林场负责同志一定要向党委、政府汇报清楚,如果定性定不准,那么改革一定会偏离方向。过去虽然明确为自支自收事业单位,但是他的事业属性还在,如果定为企业的,与现在是明显不符的,大家一定要认真对待这件事情。从目前情况看,我们省绝大多林场应该定性为公益一类或公益二类的事业单位,不排除有的林场可以定性为企业的,如淮河以北林场面积小,生态保护功能不明显,有的已经是按企业经营的了, 13号文件明确尊重地方政府决策。但如果不按照国有林场这个功能定位来改革,我们国有林场职工不会满意,国有林场改革就不可能到位。这个不是“翻烧饼”的问题。坚持市场化改革取向没有错,但生态文明建设、生态修复工作本身就是向社会提供公共产品,是提供给全社会服务的,为全体人民服务的,不是哪一个人、哪个小集体受益,这是我们公共财政应该负担的。至于是不是有其他部门攀比,主要是看中央、省委是否有明确要求,要与中央6号和省委13号文件来对标看齐。我们要把思想和认识统一到这两个文件精神上来,坚定不移地贯彻落实好。我相信,市县区都会认真落实好中央6号和省委13号文件精神,别的省已经给我们做出了榜样。定性后面接着就是定编,13号文件提出压缩45%,这是按照中央6号文件提出40万人压缩到22万人压缩了45%,对全省提出的总要求,各场可以有所不同。全省林场职工17487人,现有编制11623人,压缩编制数45%,每万亩仍可达到10人以上,这个比例是比较高的。按中央6号和省委13文件要求,现有的人员要有生活保障,而改革不是把人都养起来,不是每个人都能进入事业单位,现在富余的人员要逐步消化过渡,通过政府购买服务等其他办法,来安置来解决,通过改革定性定编制到位以后,确定了国有林场管理体制,按照新的体制来运行,老的人员逐步消化,过渡到新的体制上来。

第二,坚持基本要求,严守两条底线。保生态、保民生是国有林场改革必须坚守的两条底线。省委13号文件提出,改革要坚持生态保护优先,保障改善民生。一方面,要坚决守住森林资源,坚决保护好国有资产。要实行最严格的林地林木管理制度,确保国有森林资源不破坏,为坚守生态红线发挥骨干作用;要对国有林场各种资产和负债进行认真清理核查,准确掌握资产家底,这次改革期间中央6号和省委13文件都明确要求不允许占用林地,搞合作经营,或低价甚至无偿出让转让资源资产,造成国有资源资产流失。由于过去多种原因,国有林场资源管理做得不够好,有些后遗症,所以我们现在就是要把现有的森林林地资源保护好,这是我们主要职责。另一方面,要全力保障和改善民生,切实解决好住房、子女教育和就医等职工最关心、最直接、最现实的利益问题。各地要积极创造条件,对富余职工,采取提前退休、鼓励自谋创业,努力拓宽职工就业渠道,确保职工就业有着落。全面落实社会保障制度,实现应保尽保。能使每位职工通过改革有获得感,但这次改革主要还是建立新体制机制,不可能把所有历史积累的问题都一次性解决,所以各位林场场长一定要有清醒的认识,如欠发工资,全省就达十几个亿。作为林场职工总是想通过改革获取更多更好的利益,但要面对现实,现在要做到的就是过去利益不减少,不能要求过高,要实事求是,保障和改善民生是逐步的有条件的,要有个过程。但今后按新的体制机制运行,我们的各种利益就会有保障,就会越来越好。

第三,创新体制机制,释放发展活力。林场改革就是让国有林场真正发挥保护森林、提供生态服务的作用,改革内容很多,包括建立健全与之相适应的以购买服务为主的公益林管护机制、责任明确分级管理的森林资源监管体制,制定和实施国有林场发展战略、规划、政策、标准等。对于市县来说就是森林资源资产负债如何考核监管,保证森林资源增长而不会减少,更好地发挥生态功能作用。后面内部改革,也包括林业主管部门,相配套的改革任务也是很繁重的,要有一整套制度来完善,如落实国有林场法人自主权,推进国有林场政事企分开,国有林场所从事的经营活动实行市场化运作,组建经济实体,将经营活动交由经济实体负责,各级国有林场管理机构受委托对经济实体的国有资产进行监管。对商品林采伐、林业特色产业和森林旅游等暂不能分开的经营活动,严格实行“收支两条线”管理。这里提醒大家注意,建立什么样的体制,就会有相对应的运行机制。因此,要把握好度,确实根据林场实际情况确定公益一类或公益二类,从而有效激发护林造绿活力,构建财政支持生态林场发展的长效机制,确保国有林场持续充分释放生态潜能。

四、全力以赴打赢国有林场改革攻坚战

    国有林场改革是最难啃的硬骨头之一,作为林业部门负有义不容辞的责任,必须全力以赴、精心组织,合力推进这项改革,确保改革任务如期完成。

第一,加强学习宣传,营造良好氛围。要学深学透中央6号文件、省委13号文件以及国家林业局和省里发的相关政策文件精神,要把习近平总书记关于国有林场改革、生态建设的一系列重要论述领会掌握。这是我们做好国有林场改革工作的思想基础和前提条件,我们市县林业局的领导,相关科室负责同志,林场场长,都要掌握这些政策,在这个基础上,我们要加强对内对外的宣传,特别是对党政领导同志和有关部门的宣传,在掌握理解中央、省里政策文件基础上,在把握国有林场现状基础上,才能做好汇报,这个工作大家一定要做好,如果自己说不清楚,别人就不可能支持你。国有林场改革林场是改革主体,林业主管部门负有义不容辞的责任,要做改革的宣传者、推动者和实践者,不能当旁观者,更不能叶公好龙,要有钉钉子精神,要有忍辱负重的精神,积极宣传、主动汇报,争取更多更大的支持。

第二,加强组织领导,落实主体责任。中央6号文件明确国有林场改革省政府负总责。按照省委13号文件的要求,对国有林场改革,市、县(市、区)政府要承担起主体责任。落实主体责任,关键是“四个落实”:一是思想认识要落实。要把国有林场改革工作纳入市、县党委、政府的重要日程。省委、省政府已将国有林场改革列为全面深化改革的重点任务,而且省委已将其纳入今年重点督察的内容之一;省政府将国有林场改革作为今年的重点工作来抓,将与市和直管县政府签订责任书。二是组织领导要落实。省政府已成立由省委常委、常务副省长任组长,分管副省长任副组长,12个相关部门为成员单位的国有林场改革领导小组,领导小组办公室设在省林业厅。各市、县也要成立国有林场改革领导小组,改革任务重或难度大的市县,建议由政府“一把手”亲自担任组长。三是任务分工要落实。市、县林业部门要把改革的任务列出清单,由编办、人社、财政、发改等部门根据各自的职能分工认领任务,特别是我们各级林业部门,协调、督查、落实推进等主要任务都在我们身上,各级林业部门的主要负责同志要亲自抓、具体抓。四是方案编制要落实。各地要抽调精干力量,在调查研究、摸清家底的基础上,结合本地国有林场的实际,按照中央和省委文件要求,认真编制好本市县国有林场改革的实施方案。市级林业主管部门要对本辖区内各县(市、区)编制的《实施方案》严格把关,凡不符合中央和省委文件精神要求的,一律不得上报。各县市《实施方案》要经本级政府常务会议和党委常委会议审议通过后,在7月底之前,以市为单位,以市政府名义报省国有林场改革领导小组审批。

第三,加强统筹协调,落实支持政策。省委13号文件明确了国有林场基础设施建设、财政投入、金融信贷、人才培养等方面的支持政策。各级政府要加强统筹,将国有林场发展纳入当地经济社会发展规划,将国有林场基础设施建设纳入同级政府基本建设计划,按照支出责任和财务隶属关系,在现有专项资金渠道内,加大对林场供电、饮水安全、通信信息、森林防火、管护站点用房、有害生物防治等基础设施建设的投入,将国有林场道路按属性纳入相关公路网规划,加快国有林场电网改造升级。加强对国有林场财政金融支持,将国有贫困林场扶贫工作纳入各级政府扶贫工作计划,加大扶持力度。以上政策支持,各地要梳理好,逐项对照落实。

第四,加强督导检查,确保进度质量。近期,国家国有林场林区改革领导小组,要到安徽等省督查指导国有林场改革。因此,我们改革总体进度要加快,早做早主动,同时要确保质量,按文件政策精神办,国有林场改革是一场关系上万职工切身利益的深刻变革,容不得半点闪失。各级林业部门作为改革的牵头部门,一定要当好党委、政府的参谋、助手,切实担负起统筹协调、督查指导的责任。省领导小组办公室要会同有关部门严把改革实施方案审批关,加强信息调度,及时掌握改革进展情况,总结推广好经验好做法。厅各有关处室要明确责任,各司其职,勇于担当,根据职能分工抓落实:厅计资处要加强对国有林场改革专项资金使用的监督检查,确保专款专用;厅人事教育处牵头协调国有林场功能定位、人员编制以及社会保障等;厅办公室牵头负责国有林场改革宣传工作;厅森林资源处牵头负责森林资源管理工作;省国有林管理局要全力以赴,及时了解和掌握各地的改革进展情况,切实抓好国有林场改革工作。要加强改革成效评估,及早制定评估方案和办法,科学评价改革进展和成效。各地要特别关注改革中遇到的困难和倾向性、苗头性问题,及时向省领导小组办公室反映。我们对这些问题将认真研究,并对大家提出的意见建议进行认真梳理,切实帮助指导解决国有林场在改革中遇到的实际困难和问题。我坚信,通过全省上下共同努力,一定能把国有林场改革稳步扎实地向前推进,使国有林场真正焕发生机,成为生态建设的主力军,为打造创新型生态强省作出更大贡献。



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